Decentralizacija je jedan od najvećih i najznačajnijih izazova s kojima se jedinice lokalne samouprave suočavaju u prijelazu na tržišno gospodarstvo i demokraciju. Vanjski konzultanti i ostali pružatelji usluga mogu ublažiti neke od posljedica ovih izazova, odnosno doprinijeti poboljšanju znanja, sposobnosti i kvalitete upravljačkih funkcija predstavnika jedinica lokalne samouprave... No tržište konzultanata lokalne samouprave kao i svako tržište potrebno je promatrati sa stajališta ponude i potražnje. Sa stajališta potražnje posebno treba uzeti u obzir otvorenost i fleksibilnost jedinica lokalne samouprave u sklapanju ugovora s vanjskim konzultantima, potrebna sredstva, znanje i volju za promjenom. Sa stajališta ponude postavlja se pitanje educiranosti i promocije konzultanata u jedinicama lokalne samouprave, iskustva u pregovaranju, te koristi koje jedinice lokalne samouprave mogu imati od rada konzultanata na specifičnom području.

Što znači lokalna samouprava? Možda je najednostavnija definicija lokalne samouprave «da je to razina vladavine najbliskija građaninu, s ulogom predstavljanja važnosti i stajališta lokalnog»^[1]. Pojam lokalne samouprave može se definirati i kao «skup institucija putem kojih građani lokalne jedinice izravno ili putem svojih predstavnika relativno samostalno uređuju i upravljaju određenim javnim poslovima na vlastitu odgovornost i u vlastitom interesu»^[2]. Hrvatska ima tri stupa uprave: 1) središnju državnu upravu, 2) županije i 3) općine i gradove. Županije kao (područna) samouprava su jedinice lokalne uprave i samouprave, budući da su temeljem zakona na neki način ustrojeni «odozgo», i odnose se na određena područja. Gradovi i općine su jedinice lokalne samouprave čije je djelovanje određeno Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi^[3].

Lokalna samouprava predstavlja najviši stupanj samostalnosti lokalnih tijela u odnosu na središnju državnu upravu i to u određenim funkcijama koje se odredbama Ustava jamče građanima. Ta se prava ostvaruju preko predstavničkih tijela (lokalnih i regionalnih) čiji su članovi izabrani na slobodnim i tajnim izborima temeljem neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava (posrednička demokracija). Osim toga, građanima se osigurava pravo sudjelovanja i utjecaja na upravljanje lokalnim poslovima putem zborova, referenduma i drugih oblika sudjelovanja i odlučivanja.

Trenutno u Hrvatskoj, koja broji 4.3 milijuna ljudi na 56,5 tisuća km2, postoje 422 općine, 122 grada i 20 županija, plus glavni grad Zagreb koji ima status i grada i županije.^[4] Ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova, oblici suradnje jedinica i konzultiranje građana, te druga pitanja jedinica lokalne samouprave reguliraju se statutima kao najvažnijim autonomnim općim aktima. Ovako veliki broj jedinica lokalne samouprave doprinosi stvaranju velike i spore mašinerije, kao i neprimjerene podjele funkcija i odgovornosti. Kako bi se stvari još više zakomplicirale, toj su upravnoj mašineriji dodana i područja od posebne društvene skrbi koja zahtjevaju poseban način financiranja i subvencioniranja.

Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. godine jedinice lokalne samouprave dužne su obavljati određene poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljene državnim tijelima. Ti obavezni poslovi odnose se na: uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu. Osim toga, Zakon ovlašćuje gradove koji imaju više od 30.000 stanovnika da obavljaju dodatne poslove koji se odnose na: školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu.

Osim obaveznih poslova, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu građanima pružati i neobavezne usluge kao što su, između ostalih, usluga dnevne brige o djeci i dječji vrtići, socijalna skrb, briga o starijim građanima, skloništa za životinje i usluge zaštite. Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu djelomično financirati takvu vrstu usluge putem potpora, ugovora o pružanju usluga ili in-kind donacija, obično lokalnim NVO-ima.

Prema Zakonu, troškovi obavljanja poslova koji su preneseni na tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave podmiruju se iz državnog proračuna. Građani mogu neposredno sudjelovati u odlučivanju o lokalnim poslovima putem referenduma i mjesnog zbora građana, u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Reforma lokalne samouprave

Proces reforme lokalne samouprave u Hrvatskoj nalazi se pred velikim izazovima koji su izazvani decentralizacijom, promjenama u postojećoj strukturi ili ustrojstvu jedinica lokalne samouprave, teritorijalnom podjelom odnosno regionalizacijom, unutrašnjom organizacijom i drugim ključnim promjenama i procesima. Decentralizacija je jedan od najvećih i najznačajnijih izazova s kojima se jedinice lokalne samouprave suočavaju u prijelazu na tržišno gospodarstvo i demokraciju. U širem smislu, tu mislimo na «preraspodjelu ovlasti, odgovornosti te financijskih i drugih sredstava u obavljanju javnih poslova između različitih razina upravljanja»^[5]. Iako se ovaj članak neće baviti pitanjem decentralizacije, nužno je spomenuti osnovna tri oblika decentralizacije, odnosno osnovni oblik koji se koristi u procesu reforme lokalne samouprave – devolucija ili demokratska decentralizacija. Pod devolucijom se misli na potpuno prenošenje svih ovlasti i odgovornosti na jedinice lokalne samouprave, odnosno o istinskoj neovisnosti lokalnih tijela o središnjoj vlasti koja uz to osigurava i povećano uključivanje građana u procese donešenja odluka. Osim devolucije, decentralizacija uklučuje i druge oblike ovlasti, kao što su dekoncentracija i fiskalna decentralizacija.

Zašto je decentralizacija bitna za razvoj tržišta konzultanata? Upravo zbog toga što, osim niza promjena, od učinkovitije i transparentnije uprave do pojačane komunikacije s građanima i suradnje s civilnim društvom, proces decentralizacije donosi i prilično velike izazove za jedinice lokalne samouprave. Osnovni izazovi s kojima se suočavaju su prije svega nedostatak kapaciteta te znanja i vještina za obavljanje pojedinih poslova, loša organizacijska struktura koja je nedovoljno fleksibilna na promjene, otpor među službenicima kao reakcija na promjene koje mogu ugroziti njihovo radno mjesto zbog neznanja i nerazumijevanja promjena, nedovoljna stručnost i kvalificiranost, loše definiranje prioriteta te prihvaćanje odgovornosti. Vanjski konzultanti i ostali pružatelji usluga mogu ublažiti neke od ovih posljedica, odnosno doprinijeti poboljšanju znanja, sposobnosti i kvalitete upravljačkih funkcija predstavnika jedinica lokalne samouprave.

Projekt reforme lokalne samouprave – dosadašnji rezultati i planovi

Projekt reforme lokalne samouprave je prepoznao potrebu jedinica lokalne samouprave da ojačaju upravljačke funkcije u prioritetnim područjima i da razviju konzultantsko tržište. 2003. godine PRLS je pokrenuo tzv. Program sufinanciranja kojim je subvencionirao dio troškova rada konzultanta na provedbi pet PRLS-ovih modela upravljanja - Upravljanje imovinom, Sudjelovanje građana, Gospodarski razvoj i strateško planiranje, Upravljanje financijama i Informacijski menadžment - e-Government. Više o modelima na www.urban-institute.hr.

Osnovni cilj PRLS-ova programa je bio stvaranje stručnog konzultantskoga kadra, koji je spreman pružati savjetodavne usluge jedinicama lokalne samouprave, odnosno stvaranje tržišta konzultanata lokalne samouprave.  Program sufinanciranja je time omogućio spajanja dva elemenata konzultantskoga tržišta: jedinica lokalne samouprave koje su željele primjeniti PRLS-ove modele upravljanja s konzultantima osposobljenim za provedbu upravljačkih modelâ.

Tijekom studenoga i prosinca 2002. godine, Projekt reforme lokalne samouprave odabrao je i započeo s izobrazbom gotovo stotinu “konzultanata” o načinima provedbe pet PRLS-ovih modela upravljanja. Od siječnja 2003. godine po 20 konzultanata osposobljavano je za primjenu jednog od pet PRLS-ovih modela. Tijekom 2003. godine 73 jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave potpisale su ugovore sa konzultantima Projekta reforme lokalne samouprave, te su na taj način uvele suvremeni način upravljanja lokalnom samoupravom uz indirektne subvencije PRLS-a. S obzirom da je potražnja za pružanjme podrške u uvođenju suvremenih načina upravljanja lokalnom samoupravom bila puno veća od dostupnih sredstava, pokrenuta je i druga faza Programa sufinanciranja u svibnju 2004. godine.

Program sufinanciranja 2004 – 2006

Tijekom prve faze PRLS je pokrivao do 80% ukupnog troška konzultantskih usluga, dok se u drugoj fazi (2004 – 2006. godine) Programom sufinanciranja pokrilo 50% troška usluga konzultanata. Ova izmjena iznosa subvencije za lokalne samouprave nije umanjila interes za Programom. U ovoj drugoj fazi Programa sufinanciranja, konzultanti su potpisali 111 ugovora s ukupno 93 jedinica lokalne samouprava (povećanje broja ugovora za 33%). Od pet ponuđenih modela za moderno upravljanje lokalnom samoupravom, Gospodarski razvoj je pobudio najveći interes među lokalnim samoupravama (61%), dok su ostali modeli bili prilično jednako zastupljeni (Informacijski menadžment 12%), Upravljanje imovinom (10%), Sudjelovanje građana (10%) i Upravljanje financijama (7%). Dokaz da se tržište konzultanata budi bez obzira na smanjena sredstava subvencioniranja pokazuje i činjenica da su lokalne samouprave u ovoj drugoj fazi uložile 2 mil. kuna u konzultantske usluge, što je uvećanje od 133% u odnosu na prošlu fazu.

Prijelaz na outsourcing^[6]

Početkom jeseni 2005. godine, PRLS je proširio svoje područje djelovanja s jačanja tržišta konzultanata JLS na ostale pružatelje usluga koji uključuju i privatne firme, nevladine organizacije i ostale. U okviru svojih aktivnosti PRLS je proveo ispitivanje tržišta pružatelja usluga^[7] s osvrtom na pojedine kategorije usluga, trendove i ključna područja za poboljšanje outsourcinga. PRLS je također proveo niz regionalnih konferencija na temu outsourcinga za predstavnike lokalnih samouprava s ciljem razmjene informacija i primjera dobre prakse ugovaranja s vanjskim pružateljima usluga, te s ciljem definiranja potreba i načina na koji se dosadašnja praksa može promovirati i unaprijediti. Outsourcing pribavlja stručnost koju postojeće osoblje možda nema na raspolaganju, te omogućuje postojećem osoblju rad na drugim, važnijim pitanjima.

Mehanizmi razvoja tržišta konzultanata i outsourcinga

Neki od mehanizama kroz koje se može promovirati outsourcing uključuju, između ostalih, Udruženje konzultanata lokalne i regionalne (područne) samouprave (HUKON) te Direktorij stručne pomoći za lokalnu samoupravu.

HUKON je neprofitna organizacija osnovana s ciljem razvoja tržišta konzultanata, odnosno promicanja zajedničkih interesa konzultanata i lokalnih samouprava, te s ciljem razvoja i održavanja kvalitete konzultantskih usluga na najvišoj razini u područjima važnim za lokalnu samoupravu. Registrirana je s ciljem afirmiranja i unapređivanja konzultantskih usluga na području jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Osnivači Udruge su konzultanti koji su prošli obuku Projekta reforme lokalne samouprave. HUKON se kao mlada asocijacija nalazi na prekretnici u to smislu da prijelazi s asocijacije koja djeluje za svoje članove na asocijaciju koja se otvara prema drugim konzultantima, organizacijama i asocijacijama. U tom smislu, HUKON prima i nove članove koji imaju iskustva u radu s lokalnim samoupravama, ali nisu nužno prošli obuku PRLS: ti se članovi, međutim, mogu obučiti kako  implementirati modela PRLS-a te  nadogradili svoje dosadašnje znanje i iskustvo.

Neke od zacrtanih aktivnosti HUKONa, osim promoviranja  svojih članova i modela PRLS-a, uključuju organizaciju obuka, seminara i drugih edukativnih aktivnosti, daljnje stručno usavršavanje, suradnju s različitim sektorima te predstavljanje konzultantskih usluga članova Udruge kroz razne promotivne aktivnosti (konferencije na lokalnoj, regionalnoj i državnoj razini, publikacije, elektronske baze podataka, sajmovi i sl.).

Direktorij stručne pomoći obuhvaća tzv. žute stranice svih pružatelja usluga koji rade ili su zainteresirani za rad s jedinicama lokalne samouprave. PRLS je prošle godine pokrenuo inicijativu izrade baze podataka svih zainteresiranih firmi, konzultanata, udruga, agencija i drugih organizacija koje su dale svoje podatke -- područja rada (npr. gospodarski razvoj, informatičko upravljanje, komunikacija s građanima, stručno usavršavanje itd), te jedinice lokalne samouprave s kojima su radili i/ili bi voljeli raditi. Sadašnja baza podataka ima oko 800 pružatelja usluga, a taj se broj svakodnevno povećava. Direktorij se trenutno može pronaći na web stranici Urban Instituta, a u planu je i njegova izrada u programu koji će omogućiti jednostavnije pretraživanje odnosno ažuriranje podataka.

Analiza ponude i potražnje u razvoju tržišta konzultanata – izazovi i mogućnosti

Tržište konzultanata lokalne samouprave kao i svako tržište potrebno je promatrati sa stajališta ponude i potražnje. Sa stajališta potražnje, treba uzeti u obzir otvorenost i fleksibilnost jedinica lokalne samouprave u sklapanju ugovora s vanjskim konzultantima, potrebna sredstva, znanje i volju za promjenom. U nekim slučajevima, naročito u manjim jedinicama lokalne samouprave, postoji potreba, ali nema dovoljno znanja o tome kako privući potrebna sredstava. U nekim slučajevima sredstva postoje, ali opet nema dovoljno znanja i kapaciteta za utvrđivanje prioritetnih područja. Tu također treba uzeti u obzir i vanjske faktore koji mogu utjecati (pozitivno ili negativno) na smanjenje ili povećanje potražnje, kao što su npr. nadolazeći izbori, priprema proračuna, priprema prostornih ili strateških planova itd. Ukoliko jedinice lokalnih samouprava nisu upućene ili nisu dovoljno zainteresirane za vanjsko ugovaranje konzultanata, potrebno je otkriti što je tome razlog – događa li se to zbog nedovoljne promocije rezultata konzultanata, nedostatnih financijskih sredstava, manjka kadrova ili nekog drugog razloga koji bi jedinice lokalne samouprave spriječio u sklapanju ugovora s konzultantima.

Neki od načina povećanja potražnje za konzultantima uključuju prije svega promociju rezultata i primjera dobre prakse (studija slučaja) koje jedinicama lokalne samouprave ukazuju na praktične korake i rezultate u primjeni određenog pristupa. Dakle, to može biti kroz biltene, brošure, web stranice, okrugle stolove, seminare i druga informativno-obrazovna sredstva javnog informiranja, te regionalne sajmove, konferencije i individualne sastanke s lokalnim samoupravama.

Sa stajališta ponude, otvaraju se pitanja educiranosti i promocije konzultanata u jedinicama lokalne samouprave, iskustva u pregovaranju i “prodaji” svojih proizvoda, odnosno koristi koje jedinice lokalne samouprave mogu imati od rada konzultanata na specifičnom području. Također se otvara i pitanje preopterećenosti pojedinih konzultanata koji ne mogu “pokriti” sve zainteresirane jedinice lokalne samouprave. Neki od načina na koji se ponuda konzultanata može povećati upravo podrazumijeva dodatno stručno usavršavanje konzultanata u stručnim područjima, ali i u područjima koja konzultantima pomažu u pregovaranju, javnom nastupu, marketingu i ostalim vještinama. PRLS i dalje prati svoje konzultante izravno ili preko HUKON-a, te im omogućava dodatno usavršavanje u onim određenim područjima za koja postoji najveća potreba i interes. Npr. u studenom je organiziran seminar na temu pisanja projektnih prijedloga i prijave za Pretpristupne fondove Europske unije, trenutno jednog od najtraženijih područja kod konzultanata i jedinica lokalne samouprave. Kroz PRLS i HUKON moguće je dobiti informacije o potražnji, konkretnim poslovima, materijalima i drugim informacijama koje konzultantima pomažu u proboju na kompetitivno, ali i nedovoljno razvijeno tržište.

Kako bi dobio bolju sliku ponude i potražnje, PRLS je u travnju 2005. godine proveo anketu među konzultanatima jedinica lokalne samouprave. Poslano je 76% upitnika na koje je odgovorilo 56 konzultanata. Pitanja su uključivala primjere metoda za poboljšanje potražnje konzultantskih usluga, poboljšanje mogućnosti sklapanja ugovora po tržišnoj cijeni, te niz pitanja vezanih uz PRLS-ov Program sufinanciranja i HUKON. 92% ispitanika je odgovorilo da je jedan od najučinkovitijih načina za povećanje potražnje organizanje individualnih sastanaka s predstavnicima JLS i drugim institucijama ili organiziranje općih, promotivnih konferencija i sastanaka. 89% konzultanata smatra da se potražnja može povećati dodatnom edukacijom, odnosno stvaranjem baze podataka svih aktivnih konzultanata (76%), ili pak nekim drugim metodama, kao što su stvaranje konzultantskih timova, jačanje standarda kvalitete konzultantskih usluga te razmjenama iskustava i studijskim putovanjima.

Napravljeno je i preliminarno ispitivanje o temama za koje postoji velika potražnja od strane jedinica lokalne samouprave, a koja uključuju npr. sve teme vezane uz Pretpristupne fondove Europske unije, postupke javne nabave, upravljanja imovinom, transparentne proračunske postupke, e-government, organizacijski razvoj i financiranje nevladinog sektora. U istom smjeru, konzultanti i ostali pružatelji usluga traže obuku na području pisanja projektnih prijedloga za Pretpristupne fondove Europske unije (npr. upravljanje projektnim ciklusom, logička matrica itd.), decentralizacije, čitanja proračuna, te vještine poslovnog pregovaranja i marketinga.

Na temelju iskustava Projekta reforme lokalne samouprave može se zaključiti da među predstavnicima jedinica lokalne samouprave postoji izuzetno velika potreba za vanjskom stručnom pomoći koja bi mogla povećati njihove upravljačke sposobnosti i ublažiti «negativne posljedice» decentralizacije i drugih procesa reforme lokalne samouprave. S druge strane, postoji dovoljan broj stručno obučenih konzultanata/ica koji bi mogli zadovoljiti te potrebe i pomoći jedinicama lokalne samouprave u razvijanju učinkovitog upravljanja i pružanju kvalitetnijih usluga. Program sufinanciranja PRLS-a je već pokazao da među jedinicama lokalne samouprave postoji velik interes za dodatnom edukacijom, konzultacijama i sveobuhvatnom pomoći koju mogu pružati stručnjaci obučeni u određenim područjima upravljanja. Ta potreba traje i dalje, bez obzira na završen ciklus PRLS-ovog Programa sufinaciranja i smanjenje broja aktivnih konzultanata. Rezultati analize Programa sufinanciranja su pokazali da je broj ugovora koji su konzultanti sklopili s JLS porastao u drugoj fazi Programa za 33%, dok su sredstava uložena od strane JLS povećana za 133%. Iako nije poznat ukupan broj ugovora koje su konzultanti sklopili na tržišnoj osnovi, na temelju ispitivanja PRLS-a o outsourcingu i direktnog rada s konzultantima PRLS-a koji zaključuju ugovore na tržišnoj osnovi, može se zaključiti da postoji pozitivan trend te da je u porastu.

Jedinice lokalne samouprave su uvidjele potrebu prilagodbe i pružanja kvalitetnijih usluga, te su voljne sklapati ugovore s vanjskim konzultantima ili konzultantskim firmama bez ikakve naknade ili subvencije. S druge strane konzultanti su do sada stekli dovoljno znanja, prakse i konkretnih rezultata što njim olakšava pregovre i sklapanje ugovora s jedinicama lokalne samouprave.

Izazovi koji se nalaze pred nama u smislu zadovoljavanja ponude i potražnje mogu se sumirati na slijedeći način. Na strani ponude, prvenstveno postoji potreba za dodatnim stručnim usavršavanjem konzultanata i drugih pružatelja usluga u raznim stručnim područjima, te jačanjem i restrukturiranjem HUKON-a kao mehanizma za promociju konzultanata jedinica lokalne samouprave, kroz koji se može utjecati na određivanje tržišne cijene, postavljanje standarda kvalitete i ispitivanje potreba jedinica lokalne samouprave. Na strani potražnje, izazovi uključuju dodatnu promociju primjera dobre prakse konzultanata PRLS-a i drugih konzultanata jedinica lokalne samouprave, ispitivanje potreba i područja od interesa za jedinice lokalne samouprave, odnosno područja koja nisu “pokrivena”, te ispitivanja mogućnosti za dodatno financiranje vanjskog ugovaranja.

Bibliografija:

1. Prof. dr. sc. Lauc, Zvonimir. Financiranje jedinica lokalne samouprave – pravni aspekti, Lokalna samouprava i građani, Organizacija za građanske inicijative, OGI, Priručnici, Osijek 2005,
2. Mr.sc. Antić, Teodor. Reforme lokalne samouprave-izazovi i ograničenja, Lokalna samouprava pred reformskim izazovima, Vodič kroz lokalnu demokraciju, Program Europske unije za Hrvatsku, Europska inicijativa za demokraciju i ljudska prava – EIDHR 2001, Nositelj projekta novinska agencija STINA, 2005
3. Ott, Bajo, Izrada proračuna za lokalnu upravu u Hrvatskoj, Decentralizacija i sudjelovanje građana na lokalnoj razini - Iskustva i problemi zemalja Jugoistočne Europe, Friedrich Ebert Stiftung, Ured u Zagrebu, Zagreb 2002.

4. Reforms of Public Services, Experiences of Municipalities and Regions in South-East Europe, Friedrich Ebert Stiftung, Ured u Zagrebu, Zagreb 2003
5. Karaman Aksentijević, Blažić, Kaštelan Mrak, Rosentraub, Ekonomska decentralizacija i lokalna samouprave, Ekonomski fakultet Rijeka, Cleveland State University, USAID, Projekt reforme lokalne samouprave, the Urban Institute
6. How to Improve Development on Local Level - Handbook With Best Practice Examples From South - East Europe, Friedrich Ebert Stiftung, Ured u Zagrebu, Zagreb 2004.
7. Reforming Local Public Administration - Efforts and Perspectives in South-East European Countries, Friedrich Ebert Stiftung, Ured u Zagrebu, Zagreb 2004.
8. Decentralizing Government, Problems and Reform Prospects in South-East Europe, Friedrich Ebert Stiftung, Ured u Zagrebu, Zagreb 2002.
9. Materijali Projekta reforme lokalne samouprave – neobjavljena izdanja (anketa konzultanata lokalne samouprave provedena u travnju 2004., Pregled stanja outsourcing-a u Hrvatskoj, proveden u lipnju-rujnu 2005. itd.)